НАРУШЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

Транспортная безопасность – состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры (далее- ОТИ) и транспортных средств (далее -ТС) от актов незаконного вмешательства.

Наступление административной ответственности возможно лишь за те деяния, которые законом, действующими на момент их совершения, признаются административными правонарушениями. Наличие состава такого правонарушения является необходимым основанием административной ответственности, а его системообразующие признаки, как и содержание конкретных составов должны согласовываться с принципами демократического право государства. Любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе таким образом, чтобы исходя из его текста каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своего поведения [9].

За нарушение требований в области транспортной безопасности, в зависимости от наступивших последствий, наступает административная (ст. 11.15.1 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ст. 263.1 УК РФ). Административная ответственность наступает в случае, если действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Уголовная ответственность наступает в случае, если неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности повлекли по неосторожности последствия в виде тяжкого вреда здоровью человека или причинение крупного имущественного вреда (ч.1). Часть 2 ст. 263.1 УК РФ устанавливает ответственность за аналогичное деяние лиц, в чьи обязанности входит обеспечение транспортной безопасности.

Объектом как административного правонарушения, так и преступления, выступают общественные отношения в сфере обеспечения транспортной безопасности, безопасная эксплуатация ОТИ и ТС. По уголовным делам дополнительным объектом выступает жизнь и здоровье человека.

Объективная сторона административного правонарушения заключается в неисполнении требований по обеспечению транспортной безопасности либо в неисполнении требований по соблюдению транспортной безопасности.

Объективная сторона преступления заключается в несоблюдении правил безопасности, установленных применительно к различным видам транспорта, направленных на обеспечение целостности и функционирование транспортных систем, предотвращения угроз жизни и здоровью людей [3].

Диспозиция правовой нормы бланкетная, поэтому для установления содержания объективной стороны необходимо обращение к правилам, регулирующих деятельность соответствующего вида транспорта.

В целом можно сказать о том, что невыполнение требований действующего законодательства в области обеспечения транспортной безопасности со стороны субъекта транспортной инфраструктуры является одним из факторов, формирующих условия для экстремисских и террорестических проявлений (постановление АС СКО от 21.09.2018г № Ф08-7818\2018).

Протокол об административном правонарушении и постановление о привлечении к административной ответственности должны иметь указание на действия, за которые лицо привлекается к административной ответственности с указанием на нарушенную норму права о транспортной безопасности.

Ответственность наступает за действия или бездействия, повлекшие нарушение законодательства об обеспечении или неисполнении законодательства о транспортной безопасности: отсутствие оценки уязвимости ОТИ; отсутствие Плана ОТБ; неисполнение ПОТБ в установленный срок; не назначение лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности; отсутствие локальных актов, регламентирующих вопросы обеспечения транспортной безопасности на предприятии и т.д.

Проиллюстрируем практикой.

Неисполнение субъектов транспортной инфраструктуры в установленный срок планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ, в том числе в части привлечения подразделения транспортной безопасности свидетельствует о наличии в действиях предпринимателя состава правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 11.15.1 КоАП РФ (постановление АС СКО от 26.04.2017г № Ф08-2340\2017).

Разработка Плана транспортной считается исполненной, если План был утвержден в Федеральном агентстве (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2017г №13АП-23169\2017 по делу № А42-4279\2017).

Субъект транспортной инфраструктуры подлежит ответственности за неисполнение Плана обеспечения транспортной безопасности, в частности не оснащение ОТИ инженерно-техническими системами обеспечения транспортной безопасности в соответствии с утвержденным Планом даже в том случае, если инженерно-технические системы не установлены в связи с задержкой подрядной организации (не субъекта транспортной инфраструктуры) (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014г № АП15-21854\2014).

Субъект транспортной безопасности обязан контролировать выполнение требований ст. 12.1 Закона №16-ФЗ привлекаемыми на договорной основе подразделениями транспортной безопасности, в частности по допуску к исполнению обязанностей только аттестованных сотрудников, даже если они не являются сотрудниками субъекта. Неосуществление названного контроля является основанием для привлечения субъекта транспортной безопасности к ответственности по ч.1 ст. 11.15.1 КоАП РФ (постановление Арбитражного суда СКО от 09.02.2020г № Ф08-12719\2019).

Субъектами этих правонарушений- с учетом того, что их объективная сторона охватывает неисполнение требований как по обеспечению, так и по соблюдению транспортной безопасности – граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица. Это корреспондирует к Федеральному закону «О транспортной безопасности», согласно которому, в частности под соблюдением транспортной безопасности понимается выполнение физическими лицами, следующими либо находящимися на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, требований, установленных Правительством РФ, а для субъектов транспортной инфраструктуры (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры или используемых их на ином законном основании,- п.9 ст. 1 Закона) обязательны к исполнению требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в числе требований к антитеррорестической защищенности объектов (территорий) учитывающие уровни безопасности, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры, для объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, которые устанавливаются Правительством РФ (ч.1 ст. 8 Закона) [10].

Транспортный прокурор обратился в суд с иском к ФГУП «Государственная корпорация воздушного движения в Российской Федерации» об обязании устранить нарушения – провести оценку уязвимости ОТИ и разработать и реализовать план транспортной безопасности. Решением суда прокурору было отказано в удовлетворении требований. Вынося решение суд исходил из того, что ответчик не является субъектом транспортной инфраструктуры, т.к. имущество аэропорта Платов находится на праве хозяйственного ведения у третьего лица, а не ответчика (решение Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 28.08.2019г по делу № 2-3178\2019).

С субъективной стороны форма вины определяется неосторожным отношением виновного к последствиям, которое может заключаться в легкомыслии либо небрежности. Административное правонарушение по ч.1-2 ст. 11.15.1 КоАП РФ и преступления по ст. 263.1 УК РФ в целом являются неосторожными. Наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения, а бремя ее доказывания возлагается по общему правилу, на уполномоченные органы государства и их должностных лиц (постановления Конституционного суда РФ от 27.04.2001г №7-П, от 25.04.2011г № 6-П, от 18.05.2012г № 12-П и др.). Вина представляет собой основанные на характеристиках субъектов права пределы, в которых он может нести такую ответственность.

Согласно ст. 4 Закона от 09.02.2007г № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее- Закона) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено Законом [1] иными федеральными законами.

Согласно п. 9 ст. 1 Закона № 16-ФЗ, субъекты транспортной инфраструктуры – юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками ОТИ и ТС и использующие их на ином законном основании.

Согласно п.7 ст. 1 Закона [1], перевозчик-юридическое лицо или предприниматель, принявший на себя обязанность доставить пассажира, вверенный ему отправителем груз, багаж, грузобагаж в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю).

Согласно пп. «а» п. 5 ст. 1 Закона №16-ФЗ, объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя в том числе железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции.

Порядок утверждения требований по обеспечению транспортной безопасности во видам транспорта установлен ст. 8 Закона [1].

В соответствии с данной статьей были утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС воздушного, железнодорожного транспорта, метрополитенов, дорожного хозяйства, автомобильного и городского наземного транспорта [4-8].

Субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры обязаны провести комплекс мероприятий, направленных на реализацию задач, которые обеспечивают формирование, развертывание, функционирование и развитие комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте. Данные задачи решаются посредством сформированной Российской Федерацией системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, т.е. субъекты транспортной инфраструктуры должны провести мероприятия, определенными ст. 4,8,12 Закона № 16-ФЗ, но и принимаемыми в его исполнение подзаконными нормативными актами [4-8, 14].

В соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же статье как юридического лица, так и указанных должностных лиц. Привлечение к уголовной ответственности должностного лица, не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности [12]. На это указывает и Конституционный суд Российской Федерации [10].

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдения правил и норм за нарушение которых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Отсутствие у юридического лица возможности соблюдения норм и правил, установленных законами и наличие доказательств принятия им всех зависящих от него мер по их соблюдению является основанием для прекращения административного производства. Так, в отношении ГУП был составлен протокол о нарушении им положений ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП. При рассмотрении должностным лицом административного материала, стороной защиты было заявлено ходатайство о назначении ситуационной экспертизы. Согласно заключения экспертов по результатам ситуационного исследования ГУП не имело возможности по соблюдению требований закона о проведении оценки уязвимости объекта, т.к. у него отсутствовали собственные денежные средства, а выделяемые собственником предприятия средства не имели целевого финансирования – на обеспечение и соблюдение требований законодательства о транспортной безопасности. Более того, в материалах административного дела имеется переписка ГУП с его собственником, которым ему было отказано в финансировании расходов, связанных с обеспечением и соблюдением транспортной безопасности, было отказано банком ГУПу в предоставлении кредита для покрытия расходов, направленных на обеспечение транспортной безопасности. Названные обстоятельства, по мнению экспертов, свидетельствуют о принятии ГУПом мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности. Административное производство в отношении ГУП было прекращено [13].

Перечень работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, утвержден распоряжением Правительства РФ [14] согласно которого:

1. Аккредитация специализированных организаций в области транспортной безопасности.

2. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

3. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

4. Осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности.

5. Разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

6. Формирование и ведение информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.

7. Аттестация сил обеспечения транспортной безопасности.

8. Сертификация технических средств обеспечения транспортной безопасности.

Из системного толкования положений ст. 10 Закона [1] и Требований [4-8] следует, что уполномоченным органом должны осуществляться проверки сотрудников только тех организаций, которые осуществляют работы по обеспечению транспортной безопасности, содержащиеся в распоряжении № 1653-р. В случае, если предприятие не осуществляет работы, указанные в пунктах 1-8 распоряжение [15], то в действиях юридического лица отсутствует состав правонарушения, установленный ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ.

Законом «О транспортной безопасности» (п. «з», ч.5 ст.1), предусмотрено, что включение иных объектов в перечень ОТИ, помимо прямо указанных в качестве таковых в этом Законе, возможно только на основании соответствующего акта Правительства РФ. Расширенное толкование перечня ОТИ, указанного в Законе, действующей редакцией Закона [1], не предусмотрено. До настоящего времени, перечень зданий, сооружений, устройств и оборудования, обеспечивающих функционирование транспортного комплекса, относящихся к ОТИ, Правительством РФ, не определен.

К транспортным средствам как к объектам транспортной инфраструктуры Закон № 16-ФЗ относит исчерпывающий перечень устройств, предназначенных для перевозки физических лиц, грузов, багажа или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях определенных транспортными кодексами и уставам, и включающие в себя: транспортные средства автомобильного транспорта, используемые для регулярной перевозки пассажиров и багажа по заказу либо используемые для перевозки опасных грузов, на осуществление которых требуется специальное разрешение; воздушные суда коммерческой авиации; воздушные суда авиации общего назначения; суда, используемые для целях торгового мореплавания (морские суда); суда, используемые на внутренних водных путях для перевозки пассажиров и грузов повышенной опасности на основании специального разрешения; железнодорожный подвижной состав; транспортные средства городского наземного электрического транспорта (п.11 ст.1 Закона № 16-ФЗ).

В перечне транспортных средств, относящих к объектам транспортной инфраструктуры, поименованных в Законе № 16-ФЗ грузовые автомобили, имеющие свидетельства о допуске их к перевозкам опасных грузов (а не специальные разрешения), не значатся. Не может быть привлечено к административной ответственности лицо, осуществляющее перевозки грузовыми автомобилями, имеющими свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов (а не специальные разрешения), а также если перевозимый груз не входит в перечень грузов повышенной опасности (постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2019г № 06АП-1321\2019).

Административной ответственности за необеспечение транспортной безопасности не может подлежат лицо, которое владеет судами внутреннего водного плавания не попадающие под понятие транспортного средства, установленного подпункта «д» пункта 11 статьи 1 Закона № 16-ФЗ, осуществляющее перевозки опасных грузов на основании лицензии, а не на основании специального разрешения на перевозку грузов повышенной опасности (постановление АС ВСО от 13.10.2016г по делу № А58-708\2016)

Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что в силу ч.1 ст. 3 КТМ РФ, на суда внутреннего плавания, во время их плавания по морским путям, а также по внутренним водным путям при осуществлении перевозок с заходом иностранный порт, во время спасательной операции и столкновении с морским судном, действует правила торгового мореплавания, и Закон № 16-ФЗ (подпункт «г» п.11 ст. 1) не связывает перевозку с грузами повышенной опасности.

При исключении объектов транспортной инфраструктуры из числа категорированных административная ответственность не наступает.

Лицо, виновное в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 11.15.1 КоАП РФ, исходя из положений ст. 4.5 КоАП РФ, может быть привлечено в течение двух месяцев с момента обнаружения правонарушения (определение судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда РФ от 21.03.2017г № 305АД16-15922).

Органы государственного контроля, наряду с административным расследованием, вправе выносить в адрес субъекта транспортной безопасности предписания об устранении нарушений закона. За невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа, осуществляющего по федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения транспортной безопасности установлена административная ответственность по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ.

Хотелось бы отметить то, что ответственность по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ за отдельное действие – невыполнение законного предписания, следовательно доводы, связанные с рассмотрением административных дел по ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ (например: не субъект ТБ; ОТИ исключен из числа категорированных), не принимаются (определение Верховного суда РФ от 8.12.2017г № 308-КГ17-19154).

Лицо, виновное в совершении административного правонарушения по ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ, может быть привлечено к административной ответственности течение двух месяцев с момента его совершения (определение судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда РФ от 20.12.2019г № 303-ЭС19-15753).

Немаловажную роль в борьбе с нарушениями законодательства о транспортной безопасности является предъявление исков контролирующими органами и органами прокуратуры с требованиями об устранении нарушения законодательства. Проиллюстрируем примерами.

Иск транспортного прокурора об обеспечении проведения оценки уязвимости ОТИ и об утверждении результатов оценки уязвимости в течение 3-х месяцев. Иск удовлетворен. Удовлетворяя требования прокурора суд исходил из того, что ОТИ присвоена категория и он включен в реестр категорийных объектов (решение Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31.08.2017г по делу № 2-3071\17).

Прокурором предъявлен иск о реализации плана транспортной безопасности. Решением суда, оставленного без изменения апелляционной инстанцией, в иске было отказано, т.к. истцом не представлены доказательства не реализации в установленный срок плана транспортной безопасности. Более того, судно перестало попадать под определение транспортного средства, предназначенного для перевозки пассажиров и грузов повешенной опасности, в связи с чем требования истца об обязании обеспечить реализацию плана транспортной безопасности, являются неправомерными (апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 12.02.2014г № 33-2774).

Смоленский транспортный прокурор обратился в суд с административным иском к Федеральному агентству железнодорожного транспорта о признании незаконным и отмене решения административного ответчика об утверждении Плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Решением Басманного районного суда требования прокурора удовлетворены.

Московский городской суд своим апелляционным определением по делу № 33а-491\2017 оставил решение суда без изменения, указав на то, что план ОТБ не соответствует требованиям законодательства о транспортной безопасности, в связи с чем нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку создает угрозу жизни и здоровью граждан, а именно: не содержит сведений о конкретных местах размещения (помещения) в здании вокзала КПП; не содержит сведения о количестве этапов его реализации и сроках реализации. Кроме того, отсутствие в Плане лица, ответственного за обеспечение ТБ не соответствует целям транспортной безопасности, определяемой ст. 2 Закона «О транспортной безопасности», которыми являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса. Такое функционирование невозможно в отсутствие контроля за обеспечением реализации Плана.

Достоверность сведений, содержащихся в отчете об оценке уязвимости, является необходимым условиям реализации субъектов транспортной инфраструктуры возложенных на них функций по обеспечению транспортной безопасности. Результаты оценки уязвимости должны являться достоверными и иметь потребительскую ценность для заказчика (постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017г по делу № А11-3970\2017).

Исполнение решений судов обеспечивается государством через службы судебных приставов. За неисполнение решения суда виновные лица несут административную ответственность по ст. 17.15 КоАП РФ, а при злостном неисполнении по ст. 315 УК РФ. Как показывает практика, ответственности привлекаются исполнительные органы юридического лица- субъекта транспортной инфраструктуры.

Используемая литература.

1.Федеральный закон «О транспортной безопасности» от 09.02.2007г № 16-ФЗ

2.Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Часть 1. Том 2. Под общ. Редакцией Л.В. Чистяковой. ГроссМедиа. Росбух. 2019

3.Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации в 4т. Раздел IX (постатейный). Т.3. Ответ. Ред. В.М. Лебедев. Юрайт. 2017

4.Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2018г № 886

5.Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррорестической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.04.2017г № 495

6. Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррорестической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий метрополитенов, утв. Постановлением Правительства РФ от 05.04.2017г № 410

7.Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррорестической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.09.2016г № 924

8.Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррорестической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного и городского наземного электрического транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от.09.2016г № 924

9. Конституционный суд Российской Федерации – постановление от 18.05.2012г № 12-П, от 14.07.2015г № 20-П, от 29.11.2016г № 26-П, от 10.02.2017г № 2-П, от 14.06.2018г № 23-П, от 15.01.2019г №3-П

10.Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14.04.2020г № 17-П

11.Комменатарий к федеральному закону от 09.02.2007г № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» под ред. Жеребцова А.Н., 2017. Консультант Плюс

12.Постановление от 24.03.2005г № 5 Пленума Верховного суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

13. Адвокатское производство РОКА «Версия» № 104\4 за 2019г

14. Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010г № 1285-р

15. Распоряжение Правительства РФ от 05.11.2009г №1653-р